Klasifikasi Hukum

C. Politik Hukum Unifikasi Hukum
Dengan dikumandangkannya Proklamasi Kemerdekaan dan setelah diundangkannya UUD 1945 pada 18 Agustus 1945 seharusnya segera berlaku suatu sistem hukum nasional yang utuh guna menghapus semua warisan hukum pemerintahan kolonial Belanda. Hal ini disadari karena hukum-hukum kolonial itu tidak selaras dengan cita-cita proklamasi, juga bersifat menindas dan eksploitatif. Namun pada kenyataannya hukum-hukum itu tetap dipakai sebagai rujukan dan dipertahankan untuk menghindari kekosongan hukum.

Bersamaan dengan itu perundang-undangan ternyata juga masih mengakui berlakunya hukum adat, dan hukum Islam. Karena itu, politik hukum unifikasi dalam pembaharuan hukum dilaksanakan untuk mendorong kebijakan pembaharuan hukum yang mengarah pada penggantian hukum-hukum warisan kolonial, dan pengkooptasian hukum adat yang sangat beragam serta hukum Islam menjadi hukum positif negara.

Sementara itu ketentuan hukum-hukum internasional yang tercipta akibat masuknya Indonesia sebagai anggota organisasi badan-badan internasional, regional dan atau kerjasama bilateral serta ratifikasi berbagai perjanjian maupun yang berkaitan dengan hak asasi manusia juga telah berimplikasi terhadap kewajiban negara untuk membuat undang-undangnya, bahkan sekaligus kewajiban untuk menyelaraskan prinsip-prinsip hukum nasional yang kita miliki terhadap instrumen-instrumen internasional di mana kita terkait di dalamnya.

Pluralisme hukum tersebut juga diperbanyak oleh berkembangnya peraturan daerah (perda) sebagai dampak penyelenggaraan otonomi daerah serta aturan-aturan tertulis di luar tata urutan perundang-undangan. Di mana ketentuan dalam peraturan-peraturan tersebut lebih menekankan pada peran dan kekuasaan lembaga-lembaga negara (termasuk pemerintahan daerah) dalam membentuk dan menafsirkan hukum tertulis guna mencapai tujuan lembaga-lembaganya.

Karena itu, dalam pelaksanaan politik hukum unifikasi tidak sepenuhnya dapat terlaksana. Kekuasaan negara untuk melakukan unifikasi hukum tetap saja terbatas. Bahkan dalam negara yang menganut sistem politik totaliter sekalipun, tidak begitu saja dapat menghapuskan keanekaragaman hukum yang hidup dan berkembang di wilayah kekuasaannya. Karena selain keterbatasan kemampuan negara tadi, hukum dalam kenyataannya tidak semata-mata “ditemukan” dalam masyarakat seperti yang dipikirkan oleh von Savigny. Hukum hakekatnya adalah aturan atau ketentuan yang merupakan hasil interelasi sistem sosial-politik yang terkait dalam rantai sejarah, nilai-nilai dalam masyarakat, perilaku elit kekuasaan serta pengaruh nilai-nilai dari luar wilayah kekuasaan. Dan pembaharuan hukum adalah politik hukum yang dipengaruhi oleh ketentuan-ketentuan hukum yang telah ada sebelumnya, dan dominasi sistem politik yang menyelimuti. Di mana dari berbagai penilitian yang telah ada dapat disimpulkan; (1) dalam negara yang memiliki sistem politik demokratik, produk hukumnya berkarakter populis, progresif, dan terbatas interpretasi, dan (2) dalam negara yang memiliki sistem politik non-demokratik, produk hukumnya berkarakter elitis, konsevatif dan terbuka interpretasi.

Meskipun demikian, yang terpenting dalam politik hukum unifikasi perundang-undangan ini adalah bagaimana mengambil sebanyak mungkin nilai-nilai dari plurailisme hukum yang hidup dan berkembang di dalam masyarakat tersebut menjadi hukum positif negara, sehingga hukum yang dilahirkan dapat diterima oleh seluruh warga negara sebagai energi positif dalam mewujudkan cita-cita bangsa. Karenanya, kemungkinan masih adanya pluralisme hukum di masa yang akan datang semata-mata hanya untuk mewadahi kearifan lokal yang memang merupakan kekhasan daerah dan atau etnis tertentu yang justru memberikan keuntungan lebih jika tidak dilaksanakan politik hukum unifikasi secara kaku.

D. Politik Legislasi Pasca Amandemen
Ternyata tidak saja lembaga-lembaga negara kemudian menjadi sederajat pasca amandemen UUD 1945, fungsi legislasi pun mengalami perubahan yang fundamental. Dari yang semula presidensial heavy, bergeser ke DPR. Hal ini dapat dilihat dari perubahan pada Pasal 5 ayat (1) UUD1945; dari “Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan DPR menjadi Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang dengan persetujuan DPR”.

Tidak hanya sampai disitu, perubahan tersebut diikuti dengan berubahnya pula Pasal 20 UUD 1945, yaitu (1) DPR mempunyai kekuasaan membentuk undang-undang; (2) setiap rencangan undang-undang dibahas oleh DPR dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama; (3) jika rancangan undang-undang itu tidak mendapat persetujuan bersama, rancangan undang-undang itu tidak boleh diajukan lagi dalam persidangan DPR masa itu; (4) Presiden mengesahkan rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama menjadi undang-undang; (5) dalam hal rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu tiga puluh hari sejak rancangan undang-undang itu disetujui, rancangan undang-undang tersebut sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan. Perubahan Pasal 20 UUD 1945 ini jelas menghilangkan dominasi presiden dalam proses pembentukan undang undang, dan sekaligus menggesernya ke DPR.

Fungsi legislasi DPR itu juga menunjukkan adanya superioritas terhadap fungsi legislasi DPD. Karena DPD hanya diberi kewenangan untuk mengajukan dan ikut membahas rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah. Dengan demikian, meskipun DPD memiliki ruang dalam proses legislasi, tetapi tidak cukup untuk dapat mengatakan bahwa DPD mempunyai fungsi legislasi. Sebab, fungsi legislasi harus dilihat secara utuh, yaitu dimulai dari proses pengajuan sampai pemberian persetujuan terhadap rancangan undang-undang menjadi undang-undang.

Superioritas atau monopoli fungsi legislasi DPR seperti itu ternyata telah menjadi catatan banyak pakar untuk perlunya koreksi terhadap Pasal 20 hasil amandemen tersebut. Karena, dalam lembaga perwakilan rakyat yang menganut sistem bikameral, dua lembaga yang ada memiliki harmoni kewenangan dalam fungsi legislasi. Dalam hal ini, meskipun Majelis Tinggi (Senates/House of Lords) tidak memiliki hak untuk mengajukan rancangan undang-undang tetapi berhak untuk mengubah, mempertimbangkan, atau menolak (veto) rancangan undang-undang dari Majelis Rendah (Kongress/House of Representatives). Di beberapa negara, jika kewenangan seperti itu tidak ada, maka House of Lords diberi hak untuk dapat menunda pengesahan rancangan undang-undang yang telah mendapat persetujuan dari House of Representatatives.

Hal yang demikian itu tentu dimaksudkan agar fungsi legislasi DPR tidak dijadikan kekuatan politik untuk melanggengkan kepentingan partai-partai politik yang mendominasi DPR. Sebab, menurut banyak pakar, dengan fungsi legislasi DPR yang ada sekarang ini sering digunakan sebagai instrumen untuk memproduksi undang-undang yang memperkuat supremasi DPR dengan tanpa dialasi kebutuhan rasional.

Pendapat seperti itu tentu debatable, sebab meskipun DPD tidak memiliki fungsi legislasi secara utuh tatapi tidak serta merta politik hukum perundang-undangan kita telah menyimpang dari konstitusi. Karena jika hal yang demikian itu terjadi maka pihak yang berkepentingan yang memiliki legal standing dapat mengajukan keberatan terhadap isi undang-undang ke Mahkamah Konstitusi.

Yang terpenting dalam kaitan dengan fungsi legislasi DPR ini adalah bagaimana program legislasi nasional yang merupakan instrument utama perencanaan program pembentukan hukum nasional, yang ditetapkan setiap tahun itu merupakan kebutuhan rasional bangsa dan negara. Sejalan dengan itu berbagai langkah perbaikan dalam penataan kelembagaan berikut fungsinya, termasuk DPD dapat dicapai secara optimal. Hal ini dimaksudkan agar perundang-undangan yang telah dibentuk dapat menjadi “bagian-bagian” dari bangunan yang berpondasi UUD 1945. Persoalannya adalah bagaimana kita segera dapat menyusun grand design bangunan rumah undang-undang kita, agar dapat dibayangkan bentuk arsitekturnya sehinga dapat dijadikan acuan dalam mengkonstruksi politik hukum perundang-undangan nasional.

E. Harmonisasi Hukum
Sebagaimana telah dibahas sebelumnya bahwa dalam negara hukum, maka konstitusi (baca: UUD 1945) harus menjadi acuan dalam penyelenggaraan negara dan kehidupan warga negara. Dalam hal ini, maka sistem pemerintahannya perlu menghadirkan adanya suatu tata hukum, yang menjadi bingkai norma-norma hukum agar saling terkait dan tersusun menjadi sebuah sistem. Di mana setiap norma hukum dalam sistem tersebut tidak boleh mengesampingkan atau bahkan bertentangan norma hukum yang lainnya.

Dengan demikian dalam negara hukum, sistem hukumnya harus tersusun dalam tata norma hukum secara hirarkis dan tidak boleh saling bertentangan di antara norma-norma hukumnya baik secara vertikal maupun horizontal. Sehingga jika terjadi konflik antar norma-norma tersebut maka akan tunduk pada norma-norma logisnya, yakni norma-norma dasar yang ada dalam konstitusi.

Karakteristik dari norma hukum yang bersumber pada norma dasar itu meliputi prinsip konsistensi dan legitimitas. Di mana suatu norma hukum tetap akan berlaku dalam suatu sistem hukum sampai daya lakunya diakhiri melalui suatu cara yang ditetapkan dalam sistem hukum, atau digantikan norma lain yang diberlakukan oleh sistem hukum itu sendiri. Dalam karakteristik tersebut maka berlaku prinsip-prinsip, antara lain lex posterior derogate legi priori (norma hukum yang baru membatalkan norma hukum yang terdahulu), lex superior derogate legi inferiori (norma hukum yang lebih tinggi tingkatannya membatalkan norma hukum yang lebih rendah), dan lex specialis derogate legi generalis (norma hukum yang bersifat khusus membatalkan norma hukum yang bersifat umum).

Namun demikian terhadap prinsip hukum yang terakhir di atas (baca: lex specialis) tersebut tentu berlaku yang sebaliknya, artinya merupakan keadaan “menyimpang” dari ke-harmonisasian norma-norma dalam tatanan hirarki sistem hukum nasional. Hal ini tentu hanya boleh terjadi apabila norma-norma hukum yang umum memang tidak jelas atau mengatur norma hukum yang memang dibutuhkan. Sehingga meskipun lex specialis dapat dipandang sebagai suatu “masalah” dalam politik harmonisasi hukum, ia masih berada dalam koridor atau kerangka hukum beralas dari norma-norma dasar dalam konstitusi.

Dalam kaitan politik harmonisasi hukum tersebut UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan telah memberikan pedoman dalam pembentukan peraturan perundang-undangan antara lain diatur: (1) mengenai asas sebagaimana diatur dalam Pasal 5; (2) materi muatan sebagaimana diatur dalam Pasal 6; (3) jenis dan hirarki peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur dalam Pasal 7; dan Bab V tentang pembentukannya. Di mana khusus tentang “harmonisasi” dalam UU No. 10 Tahun 2004 ini memang hanya disebut satu kali, yakni dalam Pasal 18 ayat (2). Dalam Pasal ini disebutkan; “Pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi rancangan undang-undang yang berasal dari Presiden, dikoordinasikan oleh menteri yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan” (baca: Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia).

Dengan adanya ketentuan Pasal 18 ayat (2) tersebut maka harmonisasi hukum secara tegas dibebankan kepada suatu kementerian, yakni Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia. Hal ini dikandung maksud agar norma-norma dalam rancangan undang-undang dimaksud tidak bertentangan secara vertikal dengan UUD 1945 dan horizontal dengan undang-undang lain. Sayangnya dalam politik harmonisasi hukum ini tidak mutatis mutandis diberlakukan terhadap rancangan undang-undang hasil inisiatif DPR, dan juga jenis peraturan perundang-undangan yang lain: (a) Peraturan Pemerintah; (b) Peraturan Presiden; (c) Peraturan Daerah. Akibatnya, secara normatif terhadap peraturan perundang-undangan itu tidak terikat “proses” harmonisasi dalam pembentukannya. Bersyukur bahwa dalam penyusunan jenis peraturan perundang-undangan tersebut secara konvensi prosesnya juga diharmonisasikan ke Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia. Namun jelas hal itu tidak mengikat secara hukum, padahal politik harmonisasi ini sesungguhnya wajib hukumnya. Hal ini diperlukan guna meminimalisir judicial review ke Mahkamah Konstitusi atau Mahkamah Agung. Selain itu politik harmonisasi hukum sendiri adalah keniscayaan dalam suatu negara hukum.